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Hacia una estrategia de cohesión social
Juan Pablo de Laiglesia

Después de dos décadas de reformas económicas profundas que han contribuido a establecer algunas de las condiciones necesarias para el desarrollo sostenido, quedan al menos dos grandes desafíos para América Latina en los próximos años: por un lado, la lucha contra la pobreza y la exclusión social, y por el otro, el fomento del desarrollo económico. Estos retos que están íntimamente interrelacionados son también ejes orientadores de la Agenda Iberoamericana. El tema de la próxima Cumbre "Cohesión social y políticas sociales para alcanzar sociedades más inclusivas en Iberoamérica" que se celebrará en Santiago de Chile así lo atestigua.

Con respecto al primer desafío, la lucha contra la pobreza y la exclusión social, una referencia clave es el Informe de Naciones Unidas sobre la situación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en América Latina y el Caribe. Dicho documento presenta un diagnóstico bastante completo de la situación socioeconómica en esta región, partiendo de un eje articulador básico: el alto grado de desigualdad que padece América Latina. Esta falta de equidad se expresa no sólo en disparidades de ingresos sino también en diferencias en cuanto a acceso a servicios y voz en el sistema político así como en diversos tipos de exclusión social. Todo ello refleja un modelo excluyente de desarrollo y explica en gran medida porque la mayoría de los países latinoamericanos no haya logrado progresar apenas en la consecución de la meta de reducir la pobreza extrema, el ODM 1.

En efecto, a pesar de los avances en los últimos años, actualmente el 43% de la población latinoamericana vive en la pobreza. Lo que es más preocupante es que a pesar de reducir el porcentaje de personas en pobreza extrema del 22,5% al 18,6% entre 1990 y 2004, hay tres millones más de personas que sufren esta condición que afecta a 96 millones. Además, los países más pobres de la región son los que más dificultades tienen para reducir la pobreza extrema.

Hay cosas que van relativamente bien. Por ejemplo, la región esta avanzando hacia el logro de otras metas –acceso al agua, reducción de mortalidad infantil, equidad de género—, aunque es cierto que se encuentra rezagada en varias, como medio ambiente. En todo caso, la falta de progreso en la reducción de la pobreza incide directamente en el escaso avance detectado en otros objetivos por lo que hay que centrar la atención de las políticas en ello.

Atacar a fondo las causas de la pobreza en Iberoamérica requiere políticas focalizadas en la educación y el empleo –entre otras--, así como medidas que tratan cuestiones como la mortalidad infantil, el acceso universal a servicios primarios de salud, la erradicación de la violencia de género, la reducción de la desnutrición crónica, entre otras. De cara a estos objetivos es necesario fortalecer la institucionalidad social. También sería fundamental buscar mayores sinergias entre los esfuerzos para lograr distintos ODM. Al respecto, tomando en cuenta el vasto patrimonio natural que todavía tiene Latinoamérica, parecería interesante explorar distintas posibilidades de aprovechar las Medidas de Desarrollo Limpio que surgen del Protocolo de Kioto para poner en marcha iniciativas que combinen la lucha contra el Cambio Climático con la lucha contra la pobreza.

El segundo desafío requiere también la atención inmediata de la Comunidad Iberoamericana: entre 1990 y 2004 las economías de la región crecieron en promedio apenas un 2,8% anualmente, un tercio de la tasa correspondiente a Asia. Además, este crecimiento es excesivamente volátil, lo que dificulta la planificación estratégica necesaria para el desarrollo a medio y largo plazo.

En efecto, uno de los grandes objetivos para América Latina es conseguir un crecimiento económico rápido y sostenido. Este déficit explica en gran medida por qué los países de la región no son capaces de generar empleos suficientes (tanto aumentando su número, como mejorando su calidad), ni de invertir en políticas públicas que atenderían a necesidades sociales de manera más estructural. Además, cuando ha habido cierto dinamismo, frecuentemente se debe a factores exógenos (como ahora en el caso del precio de las materias primas y las compras importantes por parte de China) que son efímeras. La región no aprovecha suficientemente estos periodos de bonanza para realizar transformaciones estructurales, especialmente en cuanto a su capacidad productiva y competitividad internacional. Por ello, es fácil caer en una crisis una vez que desaparezcan los factores favorables coyunturales.

Un resultado de este reducido dinamismo económico es que no se logra crear riqueza suficiente para mejorar la situación de la población en general, pero especialmente para grupos que han sido marginados tradicionalmente. La falta de ahorro no permite expandir y mejorar la eficacia de la inversión pública. Por todo ello, hacen falta cambios institucionales que lleven a colocar la cohesión social en el centro de las estrategias de desarrollo.

Por último, es importante recordar el compromiso de todos los países en la llamada “asociación para el desarrollo” de la Cumbre del Milenio. Es decir, hay una responsabilidad compartida entre naciones ricas y pobres, y entre los Estados y otros actores sociales, por avanzar hacia el cumplimiento de los ODM. De ahí que el Informe de Naciones Unidas para América Latina señale que los países de la región deben hacer un gran esfuerzo interno para cumplir los ODM --incluyendo en muchos casos la construcción de consensos sobre pactos fiscales--, pero seguirá siendo necesario la ayuda oficial al desarrollo para complementar los recursos nacionales en los países más pobres. Además, es fundamental mejorar el marco internacional en materia de comercio y flujos financieros para aportarles a los países pobres mayores oportunidades de sacar provecho de la economía mundial.

Hoy más que nunca creemos justificado este esfuerzo ya que, so capa del aumento de ayudas a los PMAs la comunidad internacional está bajando la guardia en su esfuerzo de ayuda al desarrollo en América Latina. España viene defendiendo en el ámbito internacional y, finalmente, para nuestra satisfacción, así ha sido reconocido por la UE, la necesidad de continuar apoyando a los países de renta media, que esconden tras sus estadísticas grandes bolsas de pobreza y trágicas situaciones de desigualdad en la población.

Estos desafíos tienen que ver con otra cuestión que está siendo debatido de manera permanente en la región y en foros sobre América Latina: la salud de la democracia. La democracia formal funciona relativamente bien en casi todos los países. Se trata de un logro no desdeñable en las dos últimas décadas. Sin embargo, se nota un desencanto creciente con las instituciones políticas, lo que podría llevar a un debilitamiento de la democracia en varios casos. Parte de esta insatisfacción tiene que ver precisamente con la incapacidad de los líderes políticos de mejorar sustancialmente las condiciones de vida de las grandes mayorías. Una parte creciente de la población se siente excluida no solo de la economía formal sino también de la democracia formal, lo que ha provocado manifestaciones que han desestabilizado gobiernos en varios países, sin resolver de manera sostenida las limitaciones estructurales existentes. Esto refleja el hecho de que no se avanza apenas hacia una ciudadanía activa en la región.

Frente a esta realidad, la cooperación ocupa ya un lugar muy destacado en el temario de las Cumbres y cuenta a día de hoy con programas ambiciosos que ya están rindiendo sus frutos en campos como el de la educación, la gobernabilidad, el medio ambiente, el género o la cultura, por citar solo algunos ejemplos.

Ahora bien, la Comunidad debe construir su propia agenda de desarrollo y ya se está trabajando para articularla. En ella, se definirían las líneas prioritarias de acción, los actores claves para impulsar cada una de ellas, las alianzas necesarias para avanzar la agenda, identificar los recursos requeridos y la forma de movilizarlos, etc. Este esfuerzo requiere entablar un diálogo permanente con las instituciones multilaterales relevantes, con los gobiernos y actores privados de la propia región y la comunidad internacional, implicando a cada uno en un proyecto colectivo con la Comunidad Iberoamericana como uno de los ejes centrales. La agenda además vertebrará todos los programas iberoamericanos de cooperación, que cobran así un sentido más coherente. Somos conscientes de que ya existen en el seno de la Comunidad Iberoamericana múltiples iniciativas de cooperación exitosas, políticas públicas serias y contrastadas; y que una de las primeras tareas que la Comunidad Iberoamericana debe realizar es la puesta en común, el intercambio de todo este acervo en materia de cooperación.

Es sin duda uno de los retos más exigentes y a la vez más apasionantes a los que debe enfrentarse la Comunidad Iberoamericana. Todos los que participamos en este proyecto estamos convencidos de que en la Cumbre de Santiago daremos un gran paso adelante en la consolidación de un espacio iberoamericano en el que la cooperación sea a la vez guía de la Comunidad y seña irrenunciable de identidad de ésta.

Juan Pablo de Laiglesia es secretario general de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI)